TechWeb武汉 | 财政支持科技创新如何“保量提质增效”

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丁力 | 作者夏芸芸 | 责任编辑董实忠、王光艳 | 执行主编

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近几年，我国相继颁布和重新修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国科学技术进步法》等法律法规，科技创新迎来了蓬勃发展的春天。党的十八大以来，创新驱动发展战略全面实施。在十九大报告中，习近平总书记鲜明地提出了“科技是核心战斗力”“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”等划时代论断。我国经济发展步入中高速增长的新常态，促进科技创新有利于摆脱资源消耗型增长模式，也是贯彻新发展理念、实现社会经济高质量发展的必然要求。创新驱动时代，财政作为国家治理的基础和重要支柱，大有作为。财政政策是促进科技创新发展的利器，将助力经济产业转型升级，从“需求扩张”转变为“供给推动”，经济发展模式从“规模驱动”跃升为“质效驱动”。本文基于改进财政科技创新工作的目的，探讨财政政策促进科技创新发展的机制与途径，并从增加基础研究等重点财政科技投入、完善财政科技支出管理和科技支出政策几个方面提出对策建议。

一、财政支持科技创新的途径

科技活动的基本过程包括基础研究、研究与开发、成果转化、产业化或商业化等几个阶段。一般来说，在科技创新成果成功转化之前，相关科技活动都不同程度地带有非排他性、非竞争性和技术外溢效应，这些“公共产品”特性都决定了政府财政介入的必要。

财政科技创新投入属于财政科技支出，因此，首先分析财政科技支出的内涵范围。《中华人民共和国科学技术进步法》第六十条规定：“财政性科学技术资金应当主要用于下列事项的投入：（一）科学技术基础条件与设施建设；（二）基础研究；（三）对经济建设和社会发展具有战略性、基础性、前瞻性作用的前沿技术研究、社会公益性技术研究和重大共性关键技术研究；（四）重大共性关键技术应用和高新技术产业化示范；（五）农业新品种、新技术的研究开发和农业科学技术成果的应用、推广；（六）科学技术普及。”

关于财政促进科技创新的支出内容，按照我国现行政府收支核算制度，直观地体现于一般公共预算支出功能分类科目“２0６科学技术支出”。其下有九个款级科目，分别为科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。这些款级科目中，第一项“科学技术管理事务”核算行政经费，其余均与科技创新相关（“其他科学技术支出”科目包括了科技奖励，也是财政促进科技创新的手段之一）。实务中，某些部委管理的与科技创新相关的财政资金并未通过“科学技术支出”科目反映，比如发改委的科技专项、高校发展专项、农业科技转化与推广服务支出。

就财政实际工作而言，支持科技创新的途径或者说工具主要是“财政政策”。陈娟、陈勇将财政科技政策分为需求型政策、供给型政策和环境型政策，三者分别起到以需求引导拉动科技创新、以要素供给推动科技创新和改善科技创新环境的作用。需求型政策主要包括政府采购、财政奖励和财政补贴补助等；供给型政策相对多样化，涵盖了企业支持、人才激励、创新平台扶持、办公场所租赁补贴等方面；环境型政策主要涉及金融、税收、法律等创新外部环境支持。

实证研究方面，孙龙、雷良海基于上海市２０１４—２０１８年出台实施的支持科技成果转化的４６份政策文件，从中归纳提取出４类１８项财政政策。一是财政收入政策，即税收政策，主要采用增减税和税种调节手段，包括费用加计扣除、加速折旧、减免退税、递延纳税等；二是财政支出政策，通俗地说就是财政补助和补贴、成果奖励、政府采购、资源共享等涉及财政资金的直接支出；三是财政金融政策，即财政要通过金融机构或金融工具发挥政策效应，包括基金引导、融资扶持、风险补偿和提供金融服务；四是财政鼓励政策，指财政通过下放权力和审批减免等方式激励市场主体积极作为，主要涉及人才培养与流动管理、优化评价、奖励报酬、平台建设等方面。

二、财政支持科技创新投入“保量”问题

从全国来看，近年各级财政部门深入贯彻新发展理念和创新驱动发展战略，不断加大科技创新投入，有力支持了社会经济高质量发展并造福民生。“十三五”期间，全国财政科学技术支出４.１２万亿元（其中，中央财政科学技术支出１.５３万亿元，约占３７％），年均增长１０.３７％。据世界知识产权组织等发布的《全球创新指数》，中国创新能力综合排名由２０１５年的第２９位上升至２０２０年的第１４位。尽管如此，我国财政科技投入总量不足和结构失衡等问题尚未得到根本解决。

（一）提升科技经费的财政投入占比，突破基础研究和应用研究“短板”

我国全社会科技经费投入规模稳步增加，２０１３年已跃居全球第二，但财政投入占比不升反降。王乔等基于２０１３—２０１７年《全国科技成果统计年度报告》分析得出，这几年的年均Ｒ＆Ｄ经费（研究与试验发展经费）支出超过１.３万亿元，其中企业资金逾七成，政府资金约占两成。许缦、何佳晓关于江苏和重庆Ｒ＆Ｄ经费来源情况的统计分析也印证了以上结论。《中国研发经费报告（２０１８）》的项目负责人孙玉涛教授表示，当欧美各国研发投入强度为２％的时候，政府投入的比例很高（４０％以上），而“从中国的经济发展阶段来看，政府投入比例３０％左右比较合适”。

财政科技投入减少在一定程度上与２０１４年９月国务院印发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔２０１４〕４５号）有关，其中“优化财政支出结构”一段里要求：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。”而２００７年底颁布的《中华人民共和国科学技术进步法》第五十九条规定：“国家逐步提高科学技术经费投的总体水平；国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例，并逐步提高。”

从法理角度分析，《中华人民共和国科学技术进步法》是全国人民代表大会常务委员会通过并制定的法律，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》是国务院制定的行政法规，《中华人民共和国科学技术进步法》的法律地位更高。但在预算安排时，财政部门普遍根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》文件精神，不再将科技支出作为法定支出。因为科技支出取消了挂钩方式，在我国经济发展步入新常态后，地方由于财力受限往往会压缩扶持科技创新方面的财政支出。以武汉市本级财政科技支出为例，２０１５—２０１７年用于基础研究和应用研究的科技支出占当年科技支出总额的比例均不足１.５％，２０１９年后下降明显，占比甚至不到０.２％。这个问题必须引起重视，尤其是基础研究，原本就只能主要依靠财政投入。如果基础研究和应用研究的财政投入长期不足，肯定会影响到创新产业链的后端，直接关系到武汉市经济发展的后劲和竞争力。因此针对处于创新链前端的基础研究和应用基础研究，有必要制定相应的财政投入保障机制，包括采用立法手段。比如，《广州市科技创新条例》（２０２１年７月１日起施行）就针对基础研究和应用基础研究专设一章，其中第十三条明确规定“市人民政府应当完善基础研究和应用基础研究经费持续稳定的财政投入保障机制，逐步提高基础研究和应用基础研究在市科技创新发展专项资金中的比重，财政资金重点支持基础前沿、社会公益、重大关键共性技术的研究、开发、集成等公共科技活动”。

实际上，基础研究的财政投入始终为每年“两会”所关注。我国基础研究财政投入从２０１５年的７１６亿元增长到２０１９年的１３３５.６亿元，年均增幅达到１６.９％，大大高于整个全社会研发投入的增幅。不过直到２０１９年，我国基础研究投入占全社会研发经费的比重才突破６％，而美英日韩等国一般达到了１５％至２５％。并且我国科技创新的瓶颈还体现在应用基础研究方面，我国应用研究投入不到美国、日本的一半，与英法差距更大。

王乔、黄瑶妮和张东升指出，根据实践经验，科技成果转化三个阶段（依次为研发阶段、成果转化阶段、成果的产业化和市场化阶段）的资金需求比例为１∶１０∶１００，但我国是１∶０.７∶１００。因此为了解决我国财政支持科技创新投入不足的问题，关键是充分发挥财政科技支出对全社会Ｒ＆Ｄ投入的引导和拉动作用，并且要进一步稳定加大基础研究和应用研究方面的财政投入，包括增加这些方面的（专项）转移支付，实现对关键技术和核心领域的精准支持。可以考虑根据以往财政科技支出的绩效评价结果调整转移支付资金分配，通过竞争激励机制促使地方提高财政资金的使用效益。

（二）明确各级科技支出权责，增加中央财政科技投入

根据中国科技统计网发布的全国科技经费投入统计公报，整理得到２０１５—２０１９年我国财政科学技术支出数据，如表１所示。分析可知，无论是中央还是地方，近几年来财政科技支出稳定持续增长。我国财政科技支出总量从２０１５年的７００５.８亿元增加到２０１９年的１０７１７.４亿元，年均增长率为１０.６８％。其中，中央财政科技支出占财政科技支出总量的比重维持在４０％左右，但占比逐年递减约一个百分点。每年中央和地方的财政科技支出都呈增长趋势，并且地方财政科技支出增长要大于中央，中央财政科技支出年均增长率为７.６％，地方财政科技支出年均增长率为１３％。

２０１９年５月，国务院办公厅印发《关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔２０１９〕２６号），“按照深化科技体制改革的总体要求和科技工作的特点，将科技领域财政事权和支出责任划分为科技研发、科技创新基地建设发展、科技人才队伍建设、科技成果转移转化、区域创新体系建设、科学技术普及、科研机构改革和发展建设等方面”。此文件在科学厘清政府与市场边界的原则基础上，合理划分了中央与地方权责。中央财政科技投入突出全局性、基础性、长远性，地方财政则侧重支持技术开发和转化应用，推动区域创新发展。并且明确要求“持续加大财政科技投入力度，确保财政科技投入只增不减，中央财政继续通过转移支付加大对各地科技事业支持力度”。财政工作实践中，对于国办发〔２０１９〕２６号文件确定的七个方面的财政事权与支出责任，根据科技事项公共性层次、科技成果受益范围等属性加以划分，一般涉及省对市、市对区层面。以省、市间科技事权划分为例，科研机构改革和发展建设、人才队伍建设按实施层次或级别分别属于省或市的财政事权。属于省与市共同财政事权的主要包括科技研发、科技创新基地建设发展、科技成果转移转化、区域创新体系建设、科学技术普及等。

理论上讲，影响地方财政科技支出规模的关键因素之一为财政分权。一般认为，财政分权会促进地方政府的财政科技投入，但周彬、邬娟通过实证研究得出，与我国中西部地区的情况明显不同的是，市场化程度较高的东部地区财政分权程度增加后反而减少了科技支出比例。虽然财政分权有利于调动地方科技投入的积极性，但科技创新投资风险大，短期经济效应不明显，地方财政资金主要投入那些具有市场前景的应用研究项目。就武汉市目前的情况而言，随着国家科创中心、综合性国家科学中心建设的逐步推进，地方财政日益吃紧。比如，经初步测算，东湖科学城未来５年投资将超过千亿元，因此建议中央财政进一步加强对区域创新体系建设的直接支出，加大相关专项债发行额度支持。此外，中央要对立项的基础科学平台和项目建设营运经费给予不同权重的财政支持，对包括武汉在内的中西部地区科创平台和项目给予适当倾斜。

三、财政支持科技创新管理“提质”问题

《中华人民共和国科学技术进步法》第三十条规定：“国家建立以企业为主体，以市场为导向，企业同科学技术研究开发机构、高等学校相结合的技术创新体系，引导和扶持企业技术创新活动，发挥企业在技术创新中的主体作用。”可见对于科技创新，政府的主要职责可以概括为“引导、规范和服务”。而从财政治理的角度来看，制约我国财政支持科技创新政策功能实现的主要症结在于管理失当，其根源体现为政府相关职能部门管理定位和财政科技投入管理体制方面，造成了长久以来科研与经济“两张皮”等顽疾。政府应当为科技创新提供完善的制度框架，创造优良的环境氛围，积极开展管理体制和机制创新，多措并举，使科技创新的财政支持政策落到实处、产生实效。

（一）打破条块分割，凝聚发力

目前，财政科技支出的政策制定和资金管理都呈现“条块分割”的状态，科技创新活动纵向贯穿国家级、市级、区县级，横向涉及科技局、发改委、经信委和财税金融等部门机构，导致政出多门，投入资金分散。各管理部门行政架构封闭，独立决策，极易闭门造车。这种“条块分割”造成科研项目缺乏聚焦、科研资源配置碎片化，项目多头申报、重复申报问题严重，形成极大浪费。体制不畅造成的低效率消耗了大量的财政科技投入，“跑冒滴漏”严重，甚至不少财政资金并未真正投入研发活动。

如何打破“条块分割”，使有限的财政科技投入产生最大效益？财政可以根据上级决定打包其他部门的科技专项资金和专项基金，包括整合为市场化规范运作的“母基金”集聚发力。比如诞生于２０１３年的武汉市战略性新兴产业发展引导基金，就是在市政府统筹整合各部门资金资源的基础上，按照“１＋Ｎ”管理模式设立的———“１”即战略性新兴产业专项基金，“Ｎ”即市经信委、市科技局、东湖开发区、武汉开发区等１５个区管理的战略性新兴产业发展资金。

“条块分割”实质是科技事权的交叉重复。明确政府各部门的科技事权是科学编制科技支出预算、防止部门预算交叉的前提，而编制科技支出预算的基本依据是科技发展规划和相关产业发展规划。对此，２０１４年时任科学技术部科研条件和财务司司长张晓原建议“整个（科研）资源通过联席会议制度进行管理”，通过建立由科技部门牵头，财政、发改等相关部门参加的科技计划（专项、基金等）管理联席会议，共同制定议事规则，负责审议科技发展战略规划、科技计划（专项、基金等）的布局与设置、战略咨询与综合评审委员会的设立、专业机构的遴选择优等事项。也就是说，建立高效的“大部制”合作体系，进行科技创新产业规划的评估与动态调整，布好局。至于政府部门间科技事权的统筹划分，陈莉莉等提出，原则上可以根据科技成果研发应用的不同阶段，由不同的政府部门分阶段、分领域进行对口管理。比如，科技厅（科技局）负责科技创新链前端的基础研究、应用研究、科技成果转化、技术人才引进和科技平台建设，经信厅（经信局）负责科技创新链中端的科技成果产业化和技术转型升级等，发改委负责综合性的国家级科研中心（产业创新中心）建设和重大科技基础设施群建设。

（二）建好创新平台，活跃创新生态

一是搭建好科技创新服务技术平台。目前，技术项目商业化风险评估和科技成果产业化技术服务平台建设被普遍认为是短板。而科技创新平台的基础功能是对接供需双方，形成有市场的创新产出。宁夏的经验做法是，分别建立科技需求库和成果库，面向全国寻找成熟技术成果对接和征集解决方案，通过需求挖掘、发布对接、竞争性遴选实现市场化转换，提升了科技创新的参与度。可以预见，未来技术市场建设功能将在不断探索中逐步完善和拓展，包括科技成果确权定价、技术市场做市商设计等，都需要积极进行系统平台的试验和推广。

二是着力加强对于科技服务中介机构的扶持培育。目前，我国专业化技术转移机构普及面不够、服务人才匮乏，“规模小、服务少、能力弱”问题比较突出。因此应当针对其人才培养、项目资助、税收优惠等方面出台利好政策。中试熟化平台缺乏、科技成果转化相关考核评价体系和政策咨询服务缺位等，也是不容忽视的痼疾。因此要加大创新平台、创新载体建设，推动产业创新服务综合体、科技企业孵化器与众创空间创建，加强引导各类创新要素向创新平台集聚。引进和培育一批技术转移、咨询评估、研发设计、投资融资、知识产权、法律咨询等专业中介服务机构，做到科技成果转化“一站式”管理服务。

三是聚焦产学研结合，营造创新生态。长期以来，我国高校和科研机构主攻基础研究和应用研究，但与市场脱节，企业清楚市场需求但研发能力和条件有限，导致科技成果难以有效转化。只有将产学研紧密地有机结合，才能打破我国科技创新的这一顽疾。要积极探索校地合作新模式，高校以无形资产入股，政府提供空间载体和前期运营经费支持。以２０２１年２月挂牌的湖北光谷实验室为例，它采用“１＋Ｎ”的模式，由华中科技大学牵头，联合中国科学院精密测量科学与技术创新研究院、中国船舶重工集团公司第７１７研究所等优势科研力量，旨在光电信息领域的基础前沿研究方面实现“从０到１”的创新突破，而其他的龙头企业负责产业化的应用推广工作。湖北光谷实验室就是一个微缩版的创新生态圈、朋友圈。

四是注重科技创新人才的培育与管理。政府要根据当地科研实力的优势或短板，本着合作共赢、互利互惠的精神建立区域科创合作机制，抓住人才流动这个关键，优化科技创新的资源配置。有条件的城市，可以设立颠覆性基金吸引和培养一批具有独创精神和原创精神、从事基础研究和应用研究的杰出青年人才。此外，要制定具有实际可操作性的引导政策，比如采用项目聘用制鼓励科研人员岗位流动，实施股权激励，通过科技成果“三权”（使用权、处置权、收益权）改革促进科技创新成果转化。其中牵涉到国有资产管理和知识产权等方面的法律问题，除了进一步健全相关法制，还应当建立必要的容错纠错机制。

四、财政支持科技创新政策“增效”问题

财政支持科技创新需要一个政策体系支撑。创新活动自身的特点决定了财政（税收）政策要与相关的科技体制政策以及产业、金融、人才（教育）、贸易等政策衔接配套，才能很好地发挥预期政策效应，以科技创新带动成果推广、产业物化等多领域的深度融合发展。还要针对科技创新的不同领域、不同环节、不同阶段，将促进创新的财政政策进行差异化组合，使政策效应最大化。例如，司晓悦、马一铭收集了我国２７个省份２０１２—２０１６年出台的科技创新政策，以及各省对应的创新能力指标排名数据，定性比较分析区域科技创新能力变化与财政扶持政策间的关联性。他们发现，对于提高创新能力而言，新型财政补助方式是其必要条件，间接税收优惠是充分条件；风险补偿和股权投资反而不利于提高创新能力，应当推广使用创新券、后补助等新型财政补助方式。

（一）科学统筹科技支出结构，有的放矢

匡算财政科技支出总量时，必须要统筹安排。首先要坚持问题导向、目标导向，优化政府科技发展规划体系，从中提炼出财政科技支出的主攻方向。财政促进科技创新支出应当重点关注市场机制失灵的基础研究，以及处于创新链前端的技术开发、科技成果转化和创新孵化等实验研究，特别是那些与国计民生息息相关的创新性研究。

编制财政科技支出预算必须把握两点原则。一是要平衡和协调需要稳定支持和竞争性支持的财政科技投入，防止部分科研领域出现稳定支持不足、竞争过度的现象。打破研发资源分散、封闭、重复的布局，实现资源共享。建议财政部门和科技部门一起研究优化和重构科技计划体系，将分散在多个部门实行公开竞争方式的科技计划予以整合。二是尽可能地缓解科技预算和投入周期与创新周期存在的“矛盾”。科技支出预算既要实现重点突破，又要做到以点带面。一方面确保基础研究和某些应用研究的财政资金投入，另一方面确保科技攻关“卡脖子”项目和重大技改项目的财政资金投入，也就是要聚焦战略性前沿技术、颠覆性技术、共性关键技术研发。

以武汉市为例，分析２０１５—２０２１年市本级财政科技支出数据（项级科目明细）可以发现：排除具体开支内容不明的“其他科学技术支出”项目，这几年都是“技术研究与开发”项目的投入占比最大，虽然２０２０年和２０２１年研发财政投入趋于减少，但是２０１５—２０２１年间，研发支出总额依然达到了财政科技支出总额的３８.２６％，说明武汉市财政科技支出侧重于技术创新和相关科技产业发展，应当肯定。但另一方面，研发支出占比波动较大，较低的２０１６年、２０２０年和２０２１年占比为２２.７％至２８.２％，２０１７年为最高值６１.９３％，似乎一定程度上依然存在“项目拉动创新”的政府行为。对此必须坚持科技创新成果产业化领域的市场主导性，即便加大这方面的财政投入，也要做好产学研结合，将创新的环节和链条打通，这样相关科创产业才会具有持久的生命力。

（二）优化科技创新财政支出方式，防止固化

财政部门应当综合考虑财政直接支出、税式支出和政府采购的资金规模各是多少，以充分体现政策目的。不能习惯性地拿钱补贴企业研发，又没有做好绩效管理，就很可能白白浪费了财政资金，甚至出现寻租性腐败。以政府采购方式为例，适用于高技术含量“国货”等创新产品的产业化或商业化。政府采购管理部门应当编制进退有序、动态管理的自主创新产品采购目录，通过预购方式降低创新主体的成本开支。政府采购还可推出科技创新券，支持中小企业向服务机构购买战略规划、技术研发、技术转移、检验检测、人才培养、资源开放等科技创新所需专业服务。浙江从２０１５年初大力推广应用创新券，促进科技资源开放共享，其打造的科技创新云平台集聚全省高等院校、科研院所、省重点实验室、科技中介机构等各类创新载体。

至于选择采用何种激励方式，应当结合当地经济水平状况与财政资源，充分考虑各种方式的利弊及互补性。如果采用股权投资形式支持科技创新，则要做好程序设计，完善退出机制和业绩考核体系。如果采用风险补偿这种事前激励方式（事前奖励主要针对小企业、初创期企业），效果可能不如事后激励，且事前判断项目收益程度有些困难。后补助是研发单位先行投入自有资金，待取得科研成果评审验收后再给予财政补助，这样由市场主导研发方向更能激发研发单位积极性。武汉市２０１９年对企业研发投入给予了５６２７万元财政补贴，就采取了后补助方式。

设立创新成果转化专项基金、中小科技企业技术创新基金和创业投资子基金，发动各类社会主体广泛参与科技创新，达到产学研有机结合，共享红利，从源头上化解科创资金尤其是风险投资不足的问题。“学习强国”湖北学习平台２０２１年５月２１日报道，湖北省创投引导基金参股设立子基金３０支，总规模达６０亿元，已投资６３５家企业，其中１８家成功上市、４３家在“新三板”挂牌。

充分借助金融工具实现财政政策效应。财政通过设立风险代偿资金池、科技贷款贴息、贷款增量补贴、转贷基金和融资担保（补偿）等手段降低违约风险，增加银行面向中小型和民营科技企业的放贷积极性，形成银行、证券、保险多方融资，放大财政资金的杠杆效应。例如，南京市整合了多个部门管理的８个政企合作的金融产品，于２０１９年推出了“宁创贷”，面向所有银行和所有中小微企业。为避免政出多门，“宁创贷”由财政扎口、其他部门配合管理。统一代偿条件、代偿标准和代偿总额上限，提高风险代偿比例，延长代偿时间，有效实现了政策功能。再比如，武汉市规划实施 “金融赋能行动”，筹建光谷科技银行、光谷科技证券、光谷科技保险和光谷科技租赁等科技金融专营机构，建设国家级科技保险创新示范区。

（三）完善科技创新优惠政策体系，“大小兼顾”

促进科技创新的税收政策主要指所得税优惠。其中，直接优惠方式简单，侧重于事后，可提高纳税主体对科技创新活动的预期收益，但如果研发失败或研发需要稳定现金流的支撑，则无法实现有效激励。间接优惠一般指通过税基来引导和调节科技创新投入，并且间接优惠方式灵活多样，在研发活动伊始即可享受。目前不少企业甚至是在政府引导下，为享受财政补贴或税收优惠去申请并无科技创新意义的专利。因此应将税收优惠环节从科技创新产品销售阶段向前转移，主要通过间接式税基优惠鼓励实质性科技创新，将直接优惠作为辅助手段。

现行很多税收优惠受益面窄，有的局限于高新区或自主创新区企业等，有的对企业类型或企业规模有限定，优惠措施零散而简单，政策亦缺乏连续性，没有形成完善的制度体系。建议以关键产业为主导，坚持普惠性原则，扩大科技创新激励政策覆盖范围，加快清理那些针对特定区域和特殊主体、特别认定的科技支出税收优惠，防止纳税人“政策移民”等行为。

未来建议提高税收优惠立法的法律效力等级，由全国人大出台一部《中华人民共和国税收优惠法》，统一规范税收优惠的范围、适用方式及程序等要件，减少政策漏洞和盲区。具体到科技创新税收优惠，重点要放在科技创新基础研究和应用研究阶段。防止企业追求短期利益而变更创新项目的资金投入结构，导致“税收优惠越多，创新效率越低”的反常现象。并且可以考虑适当调高自主研发费用加计扣除比例，降低孵化器享受优惠的政策门槛，同时逐步扩大创业投资、风险投资的税收优惠范围。对企业开展重大基础研究项目给予补助，对企业用于资助科研公益事业捐赠视同研发投入，可享受相应的税收优惠。

科技企业的复杂多样性决定了税收优惠政策制定的明细程度较高。由于科技创新政策比较分散，在政策宣传及沟通方面，可开发出一套系统进行政策的收集整合，需求方只要将自身条件要素逐项输入，就能知晓所适用的扶持激励政策，下一步还有相关的政策解读，乃至帮助做税收筹划。对于小微企业和处于初创期的企业，应当注重考察科技成果的实质创新性，为其量身定制优惠政策，去除政策申请壁垒。这类企业一般没有设科技专员，政策敏感度不强，而且比较在意政策申请成本，因此一方面可通过微信等工具加强政策宣传，另一方面要简化审批流程。税收优惠获批后应当及时拨款兑现，从而有效缓解企业资金压力。